Maciej Pach
Adam Dyrda
Trybunał
nie może być związany tzw. domniemaniem konstytucyjności ustaw regulujących
tryb postępowania przed nim w sposób, o którym mówili przedstawiciele obozu
rządzącego – uważają naukowcy.
Publikacja artykułu „Paradoks trybunalski i koń trojański"(„Rzecz o
Prawie" z 23 marca 2016 r.) wywołała w środowisku prawniczym skrajne
reakcje – od entuzjastycznych po krytyczne. Chcemy rozważyć, w naszym
przekonaniu jedyny, merytoryczny kontrargument wobec naszej tezy, że Trybunał
Konstytucyjny, badając konstytucyjność grudniowej nowelizacji, musiał z powodów
logicznych orzekać z pominięciem niektórych jej przepisów.
Argument krytyków ma
wskazywać, że omawiany „paradoks trybunalski", opierający się na
mechanizmie samoodniesienia, w pewnym wypadku nie zachodzi. Jeśli nasza
odpowiedź na tę krytykę jest trafna, to oznacza, że nawet ta próba uratowania
argumentacji polityków Prawa i Sprawiedliwości spala na panewce, a sam paradoks
powstaje w każdym wypadku zastosowania tej argumentacji.
Dowodziliśmy, że paradoks
pojawia się wtedy, gdy organ (w naszym wypadku TK), przeprowadzając ocenę
pewnej regulacji, jednocześnie się na niej opiera. Stwierdzenie, że regulacja
jest niekonstytucyjna, prowadzi do unicestwienia podstawy prawnej
rozstrzygnięcia. Pominięcie zaś regulacji, którą ma zastosować (tu: grudniowa
nowela ustawy o TK), naraża Trybunał na zarzut bezprawności działania. Niezależnie
więc od tego, jak Trybunał się zachowa, popełni błąd. Innymi słowy,
zastosowanie ustawy, którą ma skontrolować, do oceny jej własnej
konstytucyjności stawia Trybunał w równie kiepskiej sytuacji jak odmowa jej
zastosowania. Dla większości prawników i ludzi kierujących się zdrowym rozsądkiem takie
postawienie sprawy wydaje się oczywiste. Ich zdaniem Trybunał 9 marca postąpił
słusznie, wyrokując z pominięciem tych elementów procedury przewidzianej w
ustawie, które były przedmiotem kontroli. Krytyczna mniejszość przywołuje
jednak następujący argument.
Kontrargument
Krytycy wskazują na art. 190
ust. 3 zd. 1 konstytucji, który stanowi: „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić
inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego". Może więc odsunąć
w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu, którego niekonstytucyjność
stwierdził. W takiej sytuacji norma pozostaje jeszcze przez pewien czas w
obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. W konsekwencji – konkludują krytycy –
Trybunał może orzekać na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność
stwierdza.
Argumentację taką zdaje się
przyjmować rząd, uznający wyrok TK za „nieważny" (jak rozumiemy – w sensie
nieformalnym, a nie prawnym, bowiem nie istnieje w polskim prawie kategoria
„nieważnych wyroków" TK). Do argumentacji takiej zdaje się także odwoływać
prezydent Andrzej Duda, który w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej" z 6
kwietnia 2016 r. stwierdził: „TK nie tylko mógł, ale wręcz powinien zastosować
tę ustawę. Sejm podjął określone działania. Stworzył procedurę dla Trybunału,
co zresztą jest przewidziane w konstytucji, gdzie mowa jest o Trybunale
działającym »na podstawie ustawy«".
Życzliwa interpretacja tych słów głowy
państwa wymaga uznania, że w jego opinii Trybunał powinien orzec z odroczonym
skutkiem. Trzeba przy tym odnotować, że prezydencka wykładnia wyrywa art. 197
konstytucji z kontekstu normatywnego, jaki współtworzą inne przepisy
konstytucyjne, w tym zwłaszcza te dotyczące Trybunału, a opieranie się
wyłącznie na art. 197, z pominięciem art. 190 ust. 3 zd. 1 in fine, wprost
generuje wskazany przez nas paradoks.
Na
pierwszy rzut oka powyższy argument może się wydawać trafny. Wszak, jak się
wydaje, przekonał niektórych prawników, wśród nich zapewne także pewne
autorytety prawnicze. Wynika on jednak z niezrozumienia, po pierwsze, funkcji
art. 190 ust. 3 konstytucji, a po drugie, z przemilczenia nie tylko logicznych,
ale i praktycznych konsekwencji jego użycia. Co więcej, argument ten
ostatecznie wspiera naszą konkluzję, że paradoksu nie da się uniknąć, a nie jej
przeczy. Rozważmy te kwestie po kolei.
Art. 190 ust. 3 konstytucji
Wskazany
przepis od samego początku przysparza poważnych trudności doktrynie prawa
konstytucyjnego, co zresztą stanowi częstą przyczynę postulowania jego zmiany.
Na razie jednak do niej nie doszło, więc należy zbadać, w jaki sposób przepis
ten mógłby zostać zastosowany do uratowania argumentacji zwolenników PiS, którą
w poprzednim artykule oskarżyliśmy o nielogiczność.
Wydając
wyrok z odroczonym skutkiem, Trybunał stwierdza, że – mówiąc w uproszczeniu –
po pierwsze, przepis jest niekonstytucyjny, a po drugie, że mimo to może być
zastosowany, zaś negatywne skutki jego ewentualnego stosowania zostaną
naprawione, gdy już formalnie przestanie obowiązywać. Naprawa ta, zgodnie z ust.
4 wskazanego artykułu, ma nastąpić – na zasadach i w trybie określonych w
przepisach właściwych dla danego postępowania – w drodze wznowienia
postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia przez organy, które
zastosowały niekonstytucyjny przepis, zanim orzeczenie Trybunału weszło w
życie.
Sam
główny bohater naszego artykułu prof. Bogusław Banaszak komentuje ten przepis
następująco: „Artykuł 190 ust. 3 konstytucji ogólnikowo określa skutki prawne
pod względem czasowym orzeczenia Trybunału w stosunku do aktu prawnego uznanego
za niezgodny z ustawą zasadniczą. Za regułę przyjmuje, że orzeczenie wchodzi w
życie z dniem ogłoszenia (ex nunc), ale dopuszcza określenie przez Trybunał
innego terminu utraty mocy obowiązującej. Nie precyzuje, kiedy Trybunał może to
uczynić i na podstawie jakich przesłanek. Wprost określa jedynie termin
przyszły (pro futuro) utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Przy
określeniu skuteczności wyroku innej niż ex nunc w grę wchodzi zarówno ex tunc,
jak i pro futuro" (B. Banaszak, „Skutki prawne pod względem czasowym
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do aktu prawnego uznanego za
niekonstytucyjny", „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego"
2014, nr 5, s. 11).
Krytycy
zdają się argumentować, że paradoks powstanie wtedy, gdy orzeczenie Trybunału
orzekającego o niekonstytucyjności ustawy, na podstawie której proceduje,
będzie miało skutek ex tunc. Nie będzie zaś miało takiego skutku, gdy skutek
prawny zostanie odroczony. Ściśle rzecz biorąc, chodzi więc o precyzyjne
wskazanie terminu utraty mocy obowiązującej: jeśli Trybunał uchyli przepisy, na
podstawie których orzekał, ze skutkiem wstecznym, a także gdy uchyli te
przepisy bez odraczania terminu utraty mocy obowiązującej, przynajmniej w
zakresie, w jakim sformułowanie „z dniem ogłoszenia" obejmuje moment
czasowy tożsamy z publikacją w organie urzędowym, to paradoks zachodzi, gdyż
podstawa prawna wyroku odpada. Jedynie gdy wyrok wchodzi w życie po jego
ogłoszeniu (tego samego dnia, ale później, bądź w terminie odroczonym) udaje
się uniknąć paradoksu.
Siła woli przeciw logice
Taka
argumentacja ma jedną wadę zasadniczą, której towarzyszy kilka pomniejszych.
Przede
wszystkim z cytowanego przepisu wynika jasno, że Trybunał „może" (a nie
„musi" – o czym za chwilę) odroczyć skutek prawny swojego orzeczenia, co
spowoduje, że – inaczej niż standardowo – orzeczenie to nie wejdzie w życie z
dniem ogłoszenia. Bez względu jednak na to, kiedy wyrok o niezgodności wchodzi
w życie, istnieje podstawa do wznowienia postępowania (choć zasadniczo TK stoi
na stanowisku, że w okresie odroczenia wznowienie jest wykluczone, chyba że
zastosuje tzw. przywilej korzyści). W postępowaniu prowadzonym przez Trybunał
na podstawie ustawy, która została uznana za niekonstytucyjną, odroczony skutek
wyroku nie likwidowałby wcale paradoksu, ale... podobnie – odraczał go. W
istocie bowiem wszystko rozbija się o możliwość wznowienia postępowania przed
Trybunałem z pominięciem wskazanych przepisów, po to, aby zło prawne wyrządzone
przez niekonstytucyjną regulację mogło zostać unicestwione.
Ruszmy
wyobraźnią i zastanówmy się, jak miałoby to wyglądać. Trybunał orzeka o noweli
grudniowej z odroczonym skutkiem. Orzeczenie to stanowi podstawę do wznowienia
postępowania, w wyniku którego zostało podjęte.
Postępowanie zostaje wznowione,
ale już z pominięciem przepisów, które Trybunał uznał za niekonstytucyjne,
czyli z pominięciem noweli grudniowej. Rezultat przypomina to, co faktycznie
zrobił Trybunał 9 marca, gdy orzekał z pominięciem tych przepisów ustawy grudniowej
stanowiących przedmiot kontroli, które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie.
Co
istotne, takie orzeczenie z odroczonym skutkiem nie likwiduje wcale paradoksu,
bo powstaje problem podania podstawy prawnej dla ponownego orzekania. Trybunał
musiałby przecież ponownie orzekać w sprawie, w której już orzekł. Tego zaś nie
może zrobić, ponieważ – zgodnie z ust. 1 cytowanego art. 190 – orzeczenia
Trybunału są ostateczne (towarzyszy im konstytucyjna powaga rzeczy osądzonej).
Okazuje się, że rozumując w ten sposób, musimy stwierdzić, że Trybunał mógłby
(ze względu na możliwość wznowienia postępowania), a jednocześnie nie mógłby
(ze względu na powagę rzeczy osądzonej) orzekać ponownie. Dodajmy jeszcze, że
dotąd nie budziło żadnych wątpliwości stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego
dotyczące ostateczności orzeczeń Trybunału. Jak zauważono, zasada ta „(...)
odnosząca się do wszystkich rozstrzygnięć Trybunału, oznacza, iż ani sam
Trybunał, ani żaden organ zewnętrzny nie może uchylić ani zmienić orzeczenia wydanego
przez skład orzekający Trybunału (...)" (B. Banaszak, „Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", Warszawa 2009, uwaga nr 4, s.
837–838). W tym samym duchu, wykluczając ewentualność wznawiania postępowań
przed Trybunałem, wypowiedział się m.in. prof. Leszek Garlicki w komentarzu pod
swoją redakcją (zob. „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz",
t. V, Warszawa 2007, uwaga nr 4 do art. 190, s. 4–5). Potwierdzeniem powyższych
tez jest brak regulacji ustawowej określającej zasady i tryb wzruszania
orzeczeń Trybunału (ze względu na autonomię pojęć konstytucyjnych nie wchodzi
tu w rachubę analogiczne stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego
dotyczących wznawiania postępowań). Także Trybunał w wyroku z 9 marca zauważył,
że art. 190 ust. 4 nie może znaleźć zastosowania do orzeczenia Trybunału, a to
ze względu na treść art. 190 ust. 1 (zob. cz. III, pkt 1.4 uzasadnienia).
To jest
zarzut fundamentalny. Uzupełniają go zarzuty pomniejsze. Po pierwsze, modalność
użyta w dyskutowanym przepisie dotyczy „możliwości", a nie
„konieczności" odroczenia skutku prawnego orzeczenia Trybunału. Wskazanie
tej modalności oznacza, że to Trybunał, w wyniku zbadania sprawy i uznania, że
zachodzą określone przesłanki aksjologiczne uzasadniające takie rozstrzygnięcie,
może zdecydować o ewentualnym odroczeniu skutku prawnego swojego orzeczenia
(tak było np. w sprawie o sygn. P 1/05, dotyczącej europejskiego nakazu
aresztowania, gdy orzekł, że wprowadzający tę instytucję przepis kodeksu
postępowania karnego utraci moc po upływie maksymalnego możliwego okresu, tj.
18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, co pozwoliło ustrojodawcy znowelizować
odpowiednio konstytucję, dostosowując ją do polskich zobowiązań
międzynarodowych; również w sprawie K 47/15 w cz. II sentencji wyroku zawarto
klauzulę odraczającą w odniesieniu do jednego przepisu).
Tymczasem – gdyby przyjąć
rozumowanie krytyków – trzeba uznać, że głównym zadaniem Trybunału podczas
orzekania o noweli grudniowej jest nie tyle wydanie właściwego orzeczenia o
konstytucyjności bądź niekonstytucyjności, ile... uniknięcie opisanego
paradoksu. Oznaczałoby to, że ustawodawca, grożąc paradoksem logicznym, zmusza
Trybunał, by wybrał rozstrzygnięcie, które pozwala utrzymać konstytucyjność
ustawy w momencie orzekania (co i tak jest, jak wykazano powyżej, rozwiązaniem
pozornym).
Niemniej takie postawienie sprawy zakłada, że paradoks istnieje, a
Trybunał musi znaleźć faktyczne wyjście z trudnej sytuacji. To, że paradoks
jest obecny, wiąże się z koniecznością rozważenia jego skutków już przed
podjęciem orzekania, a nie w jego trakcie, przynajmniej w tym sensie, że
zostaje z góry przesądzone, iż ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności
ustawy musi być opatrzone odroczonym skutkiem. Możliwość staje się
koniecznością, co z kolei sprawia, że przepis konstytucyjny zostaje wypaczony,
a Trybunał, kontrolując ustawę o samym sobie, nie może orzekać w sposób
nieskrępowany, tak jak robiłby to, badając konstytucyjność ustawy o każdym
innym organie ustrojowym (np. ustawy o RPO, NIK czy NBP). To z kolei oznacza,
że kompetencje Trybunału do badania ustawy o samym sobie są inne, a ściślej:
bardziej ograniczone niż do badania innych ustaw. Tymczasem lektura przepisów
konstytucji w żadnej mierze nie prowadzi do tego rodzaju wniosku.
Po drugie, przyjęcie, że
Trybunał musi orzekać z odroczonym skutkiem, oznacza, iż pominięte zostaje w
ogóle ratio przepisu, który ma to umożliwiać. Choć w konstytucji nie są
sformułowane jakiekolwiek (poza ekonomicznymi, w przypadku orzeczeń, które
wiążą się z nakładami budżetowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej – zob.
art. 190 ust. 3 zd. 3) racje dla odroczenia, jest kwestią niepodważalną, że
muszą one mieć charakter faktyczny, a nie logiczny. Artykuł 190 ust. 3 zd. 1 in fine nie służy do tego, by
Trybunał – zresztą jedynie pozornie – unikał paradoksów logicznych. Ustanowiono
go po to, aby unikać niekorzystnych skutków ekonomicznych albo np. społecznych
(związanych choćby z powstaniem jeszcze bardziej niekonstytucyjnej od
uchylanych przepisów luki prawnej w zakresie określonej materii), spowodowanych
natychmiastowym wejściem w życie niektórych orzeczeń. Tylko bowiem rozpoznanie
skali faktycznych problemów pozwala posłużyć się odroczeniem do 12 lub 18
miesięcy (art. 190 ust. 3 zd. 2) w tym celu, aby tym problemom choćby częściowo
zapobiec. Natomiast majstrowaniem przy kalendarzu nie da się uniknąć kłopotów
logicznych.
Powyższe rozumowanie pozwala
dostrzec różnicę między kwestiami faktów a kwestiami logicznymi. Kwestie faktów
wpływają na uznaniową decyzję Trybunału, który już bada daną sprawę (i mogą
uzasadniać odroczenie skutków wyroku). Kwestie logiczne wpływają na samą
możliwość badania sprawy przez Trybunał w sposób przewidziany konstytucją.
Logika i tekst konstytucji wyprzedzają więc fakty. Dlatego w tekście z 23 marca
dowodziliśmy, że ustrojodawca rozstrzygnął wskazany problem logiczny, stanowiąc
w art. 195 ust. 1, że sędziowie Trybunału podlegają tylko konstytucji. Przepis
ten wcale nie koliduje, jak głoszą niektórzy, z art. 197, zgodnie z którym
ustawa reguluje tryb postępowania przed Trybunałem. Nie koliduje, jeżeli tylko
akceptuje się podstawowe reguły logiki.
Wreszcie, jak wskazano wyżej,
Trybunał już w postanowieniu o rozpoznaniu wniosku na rozprawie musi rozważyć
skutki zaistniałego paradoksu; następuje to zatem jeszcze przed podjęciem
orzekania, a nie dopiero w jego trakcie. To pokazuje dobitnie, że paradoks
istnieje w punkcie wyjścia argumentacji, którą przyjął obóz rządzący, a której
pomnikiem była nowela grudniowa. Jak podkreślaliśmy, Trybunał tę argumentację
odrzucił. Nie zrobił tego w wyroku z 9 marca, ale znacznie wcześniej – na
posiedzeniu 14 stycznia. Paradoks, można powiedzieć, czaił się na przedpolu
orzekania, lecz sędziowie Trybunału, opierając się bezpośrednio na konstytucji
(art. 8 ust. 2), uniknęli w ogóle groźby jego powstania. Gdyby zrobili inaczej,
bez względu na to, czy orzekaliby z odroczonym skutkiem czy nie, doprowadziliby
do unicestwienia działania Trybunału. Podjęcie przez sędziów „gry w
paradoks" oznaczałoby ich zgodę na zaistnienie prawnego zła, z którym nie
mogliby sobie poradzić. A przecież sędziowie Trybunału są po to, aby radzić
sobie z nim zawsze, w każdym wypadku i wedle swego najlepszego rozeznania.
Problem
domniemania konstytucyjności
Powyższe rozumowanie pokazuje
dodatkowo, że Trybunał nie może być związany tzw. domniemaniem konstytucyjności
w stosunku do ustaw regulujących tryb postępowania przed nim w taki sposób, o
którym mówili przedstawiciele obozu rządzącego, tzn. wiążący domniemanie z
bezwzględnym obowiązkiem stosowania przepisów. Likwidacja vacatio legis dla
ustawy nowelizującej – zabieg, którym Sejm posłużył się, aby zagrozić
Trybunałowi powstaniem paradoksu – z punktu widzenia logicznego niczego nie
zmienia, gdyż argumenty sędziów wspiera kluczowy art. 195 ust. 1, sprawiający,
że podlegają oni wyłącznie konstytucji, a przepisy ustawowe określające tryb
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i jego organizację wewnętrzną
pełnią funkcję subsydiarną i wiążą Trybunał, o ile dają się pogodzić z
przepisami konstytucji. Dlatego w artykule z 23 marca podkreślaliśmy z taką
mocą rolę wykładni systemowej, której orędownikiem jest główny ekspert
konstytucyjny PiS prof. Banaszak. Warto zresztą zwrócić uwagę, że Trybunał w
uzasadnieniu wyroku z 9 marca stwierdził, że w postępowaniu nie pominął
domniemania konstytucyjności, lecz wyłącznie incydentalnie nie zastosował tych
spośród obowiązujących przepisów ustanowionych nowelą grudniową, które mogłyby
znaleźć zastosowanie w tamtej sprawie, co nie przesądzało jeszcze o ich niekonstytucyjności
(zob. cz. III, pkt 1.6 i 1.8 uzasadnienia wyroku).
Co więcej, warto generalnie
przemyśleć w odniesieniu do Trybunału pojmowanie dogmatu domniemania
konstytucyjności w aspekcie jego wpływu na stosowanie prawa. Pojęcie to rozumie
się w ten sposób, że do czasu stwierdzenia niezgodności określonych przepisów z
konstytucją przyjmujemy, że są one z konstytucją zgodne. W związku z tym
obowiązują (bo brak orzeczenia, z którym związana jest utrata mocy
obowiązującej przez te przepisy), a co za tym idzie – podlegają też stosowaniu
przez organy stosujące prawo. Zwróćmy jednak uwagę, że kontrolując przepisy
hierarchicznie niższego rzędu niż konstytucja, Trybunał nie stosuje tych
przepisów, z wyjątkiem sytuacji, w której przedmiot kontroli stanowią przepisy
o postępowaniu przed samym Trybunałem.
Definicja domniemania
konstytucyjności, wypracowana w dotychczasowym orzecznictwie i literaturze,
zachowuje swoją aktualność, gdy odnosi się ją do organów stosujących określone
prawo. Trybunał natomiast tego prawa, ze wskazanym jednym wyjątkiem, nie
stosuje, tylko je kontroluje. W konsekwencji nietrafne wydają się formułowane
wcześniej powszechnie twierdzenia, jakoby celem ustrojodawcy uchwalającego art.
195 ust. 1 konstytucji, stanowiący, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego
podlegają tylko konstytucji, było umożliwienie im za sprawą tego przepisu
przeprowadzania kontroli konstytucyjności prawa. Nawet gdyby przepis ten
brzmiał analogicznie jak w przypadku sędziów sądów (zob. art. 178 ust. 1), a
więc wprowadzał podległość sędziów Trybunału także ustawom, to w żadnej mierze
nie pozbawiałoby to ich możliwości kontroli konstytucyjności prawa. Jeśli
bowiem Trybunał kontroluje np. regulację kodeksu karnego ustanawiającą
określoną sankcję za dany typ czynu zabronionego, weryfikując ją pod kątem
zgodności z zasadą proporcjonalności, to sam nie stosuje tej regulacji – jest
to zadanie sądu, a nie Trybunału. Tożsamość
treściowa art. 195 ust. 1 i art. 178 ust. 1 konstytucji okazuje się w tym
świetle pozorna. O ile bowiem pominięcie ustaw w przepisie dotyczącym sędziów
Trybunału należy odczytywać jako środek wyłączający ich – tak jak przyjął
Trybunał w sprawie K 47/15 – spod bezwzględnego związania przepisami
proceduralnymi uchwalonymi przez ustawodawcę, o tyle podległość i konstytucji,
i ustawom sędziów sądowych oznacza nie tylko pozbawione wyjątków związanie
określoną przez ustawy zwykłe procedurą, ale też ustawowym prawem materialnym.
Tym ostatnim z kolei nigdy nie jest związany Trybunał. Wykładnię art. 195 ust.
1 i art. 178 ust. 1 konstytucji trzeba więc przeprowadzać w kontekście
odmiennych funkcji ustrojowych Trybunału i sądów. W pierwszym wypadku
podstawową funkcję stanowi kontrola konstytucyjności prawa, w drugim –
sprawowanie wymiaru sprawiedliwości.
Siła logiki czy logika siły?
Wygląda
na to, że stanowisko krytyków w rzeczywistości nie podważa naszej argumentacji,
lecz ją wspiera. Jest to konsekwencja zupełnie zrozumiała, charakterystyczna
dla paradoksalnego myślenia, które samo się niweczy.
Niestety, jak uczy
historia, siła logiki zawsze przegra z upartą logiką siły. Na przekór
starożytnemu sofiście Trazymachowi należy jednak zapytać: czy sprawiedliwe jest
faktycznie to, co korzystne dla silniejszego? Jeśli tak, to dla spokoju
własnego sumienia należałoby naszą argumentację odrzucić.
Adam Dyrda jest adiunktem w Katedrze Teorii Prawa
UJ. Maciej Pach jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ
No comments:
Post a Comment