Правовой ликбез для Кремля. Часть 1. Основы конституционного права - Андрей Илларионов

Андрей Илларионов

В попытке защитить Владимира Путина в деле о передаче Крымской области из РСФСР в УССР в 1954 г. и о юридическом статусе г. Севастополя в 1948-2014 гг. Сергей Миронов оказал тому и себе поистине медвежью услугу. Заметка руководителя «Справедливой России» оказывается направленной не столько против «заблуждений и очернения нашей истории», сколько против самого себя.

До появления этого письма у В.Путина еще сохранялся некоторый шанс представить свои, не соответствующие действительности, слова о Крыме и Севастополе в качестве неудачных формулировок, сделанных в устном выступлении. Однако теперь, после письма С.Миронова, да еще и с отсылкой на полученный последним ответ из Генпрокуратуры от 24 июня 2015 г., этот шанс оказался утраченным. Теперь проясняется не только имя того, кто, возможно, и стал одним из источников прозвучавших из Кремля фальшивых утверждений, но и то, что они явились не результатом пусть болезненной, но все же случайной, оговорки, а следствием фундаментальных провалов во владении основами как советского, так и российского конституционного и административного права. Тем самым действительно произошли «очернение» и даже «самоочернение» – но только не истории нашей страны, а нынешних руководителей российской власти.

В силу этого становится очевидной необходимость предоставления указанным лицам посильной помощи в ликвидации провалов в их базовом правовом образовании.  Незнакомство вышеупомянутых лиц с основами конституционного права проявилось, в частности, в следующих утверждениях.


В.Путин:
«...при передаче – незаконной передаче – Крыма из состава РСФСР в состав Украинской ССР. Незаконной, потому что решение было принято Президиумом Верховного Совета РСФСР, Украины, а затем утверждено Президиумом Верховного Совета СССР. А позакону нужно было утверждать Верховными Советами республик и Верховным Советом СССР». 

С.Миронов, воспроизведший цитату из письма Генпрокуратуры РФ:
«Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 05.02.1954 "О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР" как принятое с нарушением Конституции (Основного закона) РСФСР и законодательной процедуры признано не имевшим юридической силы с момента принятия (Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 21.05.1992 № 2809-1)"».

1. Общие принципы конституционного права в части роли Конституции в общей правовой системе
Конституция является основным (в письме Генпрокуратуры и цитате из него в заметке С.Миронова – даже «Основным», с прописной буквы) законом государства, особым нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу, обладающим верховенством над всеми другими законами, нормативными актами и решениями.

Все соответствующие конституционные документы СССР, РСФСР, УССР, Российской Федерации, Украины – Конституция СССР 1936 г. (в редакции от 26 апреля 1954 г. и во всех последующих редакциях), Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1937 г. (в редакции от 2 июня 1954 г. и во всех последующих редакциях), Конституция РСФСР 1978 г., Конституция Российской Федерации 1993 г. (до изменений 18 марта 2014 г.), Конституция УССР 1937 г. (в редакции от 17 июня 1954 г. и во всех последующих редакциях), Конституция УССР 1978 г., Конституция Украины 1996 г. – все эти конституционные документы не относили в 1954-2014 гг. Крымскую область (включавшую в себя до 1991 г. и г.Севастополь) к территории РСФСР (затем – Российской Федерации), а рассматривали ее к часть территории Украинской ССР (затем – территории Украины).

Поскольку конституции обладают правовым верховенством по отношению к любым другим законам, актам, решениям, то текст конституции (в рассматриваемом случае – тексты даже восьми конституций трех государств) является последним и окончательным суждением о законности принадлежности в указанные годы Крымской области (включая г.Севастополь) Украинской ССР, а затем – Украине.

Именно об этом совершенно недвусмысленно сказано в том самом Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года № 2809-I «О правовой оценке решений органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», первый пункт которого процитирован и в письме Генпрокуратуры и в заметке С.Миронова, но второй пункт которого был почему-то скромно опущен:

«2. Ввиду конституирования последующим законодательством РСФСР данного факта и заключения между Украиной и Россией двустороннего договора от 19 ноября 1990 года, в котором стороны отказываются от территориальных притязаний, и закрепления данного принципа в договорах и соглашениях между государствами СНГ, считать необходимым урегулирование вопроса о Крыме путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма и на основе волеизъявления его населения»

Под «конституированием последующим законодательством РСФСР данного факта» законодатель (Верховный Совет Российской Федерации) признал конституционными изменения в Конституции РСФСР от 2 июня 1954 г., закрепившие передачу Крымской области (вместе с г.Севастополь) из РСФСР в УССР. Таким образом, не только с точки зрения органов государственной власти СССР и УССР (затем – Украины), но и с точки зрения органов государственной власти РСФСР (затем – Российской Федерации), передача Крымской области (вместе с г.Севастополь) была признана не просто законной, но и конституционной. Эта конституционность, подчеркивал законодатель, была дополнительно усилена заключением двустороннего договора от 19 ноября 1990 г. между Украиной и Россией, в котором стороны отказывались от территориальных притязаний друг к другу. Тем самым конституционность принадлежности Крымской области (вместе с г.Севастополь) УССР, а затем и Украине, была подтверждена высшими органами государственной власти не только РСФСР, но и нового государства – Российской Федерации.

Более того, высший орган государственной власти Российской Федерации (Верховный Совет РФ) своим постановлением от 21 мая 1992 г. четко указал единственный в данной ситуации возможный правовой способ реагирования на территориальные притязания, появившиеся со стороны некоторых депутатов. Этот способ – межгосударственные переговоры между Россией и Украиной. Иными словами, никакой другой способ возможного урегулирования возникших в 1992 г. предложений о территориальной принадлежности Крыма (включавшего г.Севастополь) не являлся, как установил российский законодатель, ни законным, ни правовым, ни конституционным. Следовательно, согласно позиции высшего органа государственной власти Российской Федерации изменение территориальной принадлежности Крыма (включавшего г.Севастополь) вне рамок проведения межгосударственных переговоров между Россией и Украиной являлся незаконным, более того, неконституционным.

2. Конституционное право СССР в части изменения границ между союзными республиками СССР
Конституционность принадлежности Украинской ССР Крымской области (включавшей г.Севастополь) после закрепления акта ее передачи из РСФСР в УССР в текстах конституций СССР, РСФСР, УССР по результатам их изменений в 1954 г., остается неоспоримой даже в том случае, если бы в процессе такой передачи были бы совершены какие-либо ошибки содержательного или процедурного характера. Однако, как выясняется, – несмотря на многочисленность подобного рода утверждений – при этой передаче не было совершено нарушений, в том числе и процедурных.

Напомним основные положения законодательства СССР в части изменения границ между союзными республиками.

Статья 16 Конституции РСФСР 1937 г., действовавшая на момент передачи Крымской области из РСФСР в УССР, требовала от союзной республики только согласия на такое решение:
«Статья 16. Территория РСФСР не может быть изменяема без согласия РСФСР».

Это условие подтверждалось также и статьей 18 Конституции СССР 1936 г.:
«Статья 18.Территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия».

В то же время полномочия по изменению самих границ между союзными республиками конституционное право СССР предоставляло Союзу ССР (ст. 14, 31):

«Статья 14.Ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежат:
д) утверждение изменений границ между союзными республиками;»
«Статья 31.Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик согласностатье 14Конституции, поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР; Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и Министерств СССР».

В статье 13 Конституции РСФСР это правило получало дополнительное подтверждение:
«РСФСР обеспечивает за СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР».

Иными словами, РСФСР передала Союзу ССР свои полномочия, перечисленные в статье 14 Конституции СССР, включая и утверждение изменений границ между союзными республиками.

В отличие от высших органов государственной власти СССР, обладавших полномочиями по утверждению изменений границ между союзными республиками, никаких таких или подобных прав не было у высших органов государственной власти союзных республик, о чем свидетельствует полное отсутствие упоминания подобных полномочий в списках вопросов, относимых к ведению союзной республики (ст.19 Конституции РСФСР), или же вопросов, напрямую относимых к ведению высших органов государственной власти РСФСР (глава III Конституции РСФСР).

Если оставались какие-либо сомнения относительно распределения правомочий между Союзом ССР и союзными республиками в части изменения границ между последними, то для этого имелась специальная ст.15 Конституции СССР:
«Статья 15. Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в статье 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая Союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно».

То есть статьей 15 еще раз подтверждалась ограниченность суверенитета союзных республик в части вопросов, перечисленных в ст. 14 Конституции СССР, в том числе и в части изменения границ между ними.

Что все это означало?

Это означало, что вопрос изменения границ между союзными республиками находился в ведении как союзных республик, затрагиваемых такими изменениями, так и Союза ССР. Можно сказать, что работало правило двух или, точнее, трех ключей. Для принятия решения об изменении границ между союзными республиками необходимо было наличие согласия, как минимум, трех (или более) сторон – двух (или более) союзных республик, а также Союза ССР.  В то же время распределение полномочий при принятии такого рода решений было совершенно очевидным: в то время как от союзных республик требовалось лишь согласие на принятие решения, утверждение такого решения осуществлялось Союзом ССР.

Для разрешения возможных разночтений была предусмотрена статья 15 Конституции СССР, согласно которой суверенитет союзных республик эксплицитно ограничивался при решении вопросов, включенных в статью 14, то есть в том числе и при утверждении изменений границ между союзными республиками. Таким образом, законодатель четко постулировал, что главным участником в процессе принятия решения об изменении границ между союзными республиками был Союз ССР, хотя без согласия союзных республик он действовать не мог.

Ключевая роль в принятии решения об изменении границ между союзными республиками, согласно ст. 14, 15, 31 Конституции СССР, следовательно, принадлежала Верховному Совету СССР.

3. Практика правоприменения в СССР в части изменения границ между союзными республиками
В процессе неоднократного изменения границ между союзными республиками была выработана стандартная технология принятия такого решения, состоявшая из четырех последовательных элементов (этапов):

1. Подготовка и направление представлений президиумов Верховных Советов соответствующих союзных республик в Президиум Верховного Совета СССР с предложением о предлагаемом изменении границ между союзными республиками.
2. Подписание Указа Президиума Верховного Совета СССР об изменении границ между союзными республиками.
3. Принятие Верховным Советом СССР на своей сессии законов СССР, утверждающих Указ Президиума Верховного Совета СССР об изменении границ между союзными республиками и вносящих необходимые изменения в соответствующие статьи Конституции СССР.
4. Принятие верховными советами союзных республик СССР на своих сессиях законов союзных республик, вносящих изменения в конституции союзных республик в соответствии с измененным текстом Конституции СССР.

Поскольку союзные республики в рамках СССР обладали определенными формальными признаками государственного суверенитета, то процедуру принятия решения об изменении границы между ними можно сопоставить с процедурой заключения международного договора – парафированием документа, его подписанием и двойной ратификацией.

Сопоставление процедуры принятия решения об изменении границ между союзными республиками СССР и процедуры заключения международного договора

Стадии	Изменение границ между союзными республиками СССР	Заключение международного договора
1	Представления президиумами верховных советов союзных республик предварительно согласованного решения в Президиум Верховного Совета СССР	Парафирование – предварительное визирование заранее согласованного международного договора представителямидоговаривающихся сторон
2	Подписание Указа Президиума Верховного Совета СССР с участием полномочных представителей союзных республик	Подписание международного договора полномочными представителями сторон
3	Утверждение Указа Президиума Верховного Совета СССР Верховным Советом СССР в виде Закона с внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР	Ратификация подписанного международного договора законодательным органом власти с внесением текста договора в базу данных ратифицированных международных договоров
4	Утверждение изменений в конституциях союзных республик в соответствии с измененным текстом Конституции СССР

Нетрудно видеть, что действием, привлекающим наибольшее публичное внимание, обычно выступает второй этап – акт подписания и публикации Указа Президиума Верховного Совета об изменении границ между союзными республиками и соответственно акт подписания международного договора полномочными представителями государств. Однако наиболее важным с юридической точки зрения оказывается третий этап – акт утверждения Указа ПВС и акт ратификации международного договора. Именно дата ратификации международного договора считается датой его вступления в силу. По аналогии датой вступления в юридическую силу решения об изменении границ между союзными республиками следует считать дату утверждения соответствующего Указа Президиума Верховного Совета СССР законом, принятым Верховным Советом СССР, и внесения – также законом, принятым Верховным Советом СССР, соответствующих изменений в Конституцию СССР.

Именно эта, описанная выше, процедура использовалась при изменении границ между союзными республиками в рассматриваемое время.

Закон СССР от 31 марта 1940 года
О преобразовании Карельской Автономной Советской Социалистической Республики в Союзную Карело-Финскую Советскую Социалистическую Республику

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 февраля 1956 года
О частичном изменении границы между Казахской ССР и Узбекской ССР

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 апреля 1956 года
О частичном изменении границы между Казахской ССР и РСФСР

Закон Верховного Совета СССР от 16 июля 1956 года
О преобразовании Карело-Финской ССР в Карельскую АССР и включении Карельской АССР в состав РСФСР

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 31 октября 1957 года
О частичном изменении границы между Эстонской ССР и РСФСР

В точном соответствии с именно этой процедурой, состоявшей из четырех вышеописанных этапов, и была проведена передача Крымской области (включавшей г.Севастополь) из РСФСР в УССР.

1 этап. Представления предварительно согласованного решения президиумами верховных советов РСФСР и УССР в Президиум Верховного Совета СССР.

Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года
О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской СССР
Учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР, Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет:
Передать Крымскую область из состава РСФСР в состав Украинской ССР.
Настоящее постановление внести на утверждение Президиума Верховного Совета СССР.
Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР М.Тарасов
Секретарь Президиума Верховного Совета РСФСР И.Зимин

Постановление Президиума Верховного Совета УССР от 13 февраля 1954 года
О представлении Президиума Верховного Совета РСФСР по вопросу передачи Крымской области в состав Украинской ССР
Обсудив представление Президиума Верховного Совета РСФСР по вопросу передачи Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР, внесённое на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР, Президиум Верховного Совета Украинской ССР со своей стороны считает, что передача Крыма Украинской ССР, учитывая общность их экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи, вполне целесообразна и является свидетельством безграничного доверия великого русского народа украинскому народу.
Украинский народ с сердечной благодарностью и одобрением встретит решение о передаче Крыма Украинской ССР, как новое проявление заботы ЦК КПСС и Советского Правительства о дальнейшем укреплении нерушимой дружбы и братской связи между русским и украинским народами. Правительство Украины уделит должное внимание делу дальнейшего развития народного хозяйства Крыма, повышению материального и культурного благосостояния трудящихся Крымской области.
Соответственно представлению Президиума Верховного Совета Российской СФСР Президиум Верховного Совета Украинской ССР постановляет:
Просить Президиум Верховного Совета Союза ССР передать Крымскую область из состава Российской СФСР в состав Украинской ССР.
Председатель Президиума Верховного Совета Украинской ССР Д.Коротченко
Секретарь Президиума Верховного Совета Украинской ССР В.Нижник

2 этап. Подписание Указа Президиума Верховного Совета СССР с участием полномочных представителей союзных республик.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года
О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР
Учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР, Президиум Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик постановляет:
Утвердить совместное представление Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета УССР о передаче Крымской области из состава Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в состав Украинской Советской Социалистической Республики.
Председатель Президиума Верховного Совета СССР К.Е.Ворошилов
Секретарь Президиума Верховного Совета СССР Н.М.Пегов

3 этап. Утверждение Указа Президиума Верховного Совета СССР Верховным Советом СССР в виде Закона с внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР.

Закон СССР от 26 апреля 1954 года
О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР
Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик постановляет:
1. Утвердить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года о передаче Крымской области из состава Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в состав Украинской Советской Социалистической Республики.
2. Внести соответствующие изменения в статьи 22 и 23 Конституции СССР.
Председатель Президиума Верховного Совета СССР К.Е.Ворошилов
Секретарь Президиума Верховного Совета СССР Н.М.Пегов

Закон СССР от 26 апреля 1954 года
Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР
Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик постановляет:
1. Утвердить Указы Президиума Верховного Совета СССР:
...
В связи с этим, а также в соответствии с Законом СССР от 26 апреля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» внести необходимые изменения и дополнения в статьи 22 и 23 Конституции СССР, изложив эти статьи следующим образом:
Статья 23. Украинская Советская Социалистическая Республика состоит из областей: Винницкой, Волынской, Ворошиловградской, Днепропетровской, Дрогобычской, Житомирской, Закарпатской, Запорожской, Киевской, Кировоградской, Крымской, Львовской, Николаевской, Одесской, Полтавской, Ровенской, Сталинской, Станиславской, Сумской, Тернопольской, Харьковской, Херсонской, Хмельницкой, Черкасской, Черниговской и Черновицкой».
...
Председатель Президиума Верховного Совета СССР К.Е.Ворошилов
Секретарь Президиума Верховного Совета СССР Н.М.Пегов

4 этап. Утверждение изменений в конституциях союзных республик в соответствии с измененным текстом Конституции СССР.

Закон РСФСР от 02 июня 1954 года 
О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР
Верховный Совет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики постановляет:
В связи с передачей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР и образованием в составе РСФСР Арзамасской, Балашовской, Белгородской, Каменской, Липецкой и Магаданской областей, изложить статью 14 Конституции РСФСР в соответствии со статьей 22 Конституции СССР следующим образом:
«Статья 14. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского, Ставропольского, Хабаровского; областей: Амурской, Арзамасской, Архангельской, Астраханской, Балашовской, Белгородской, Брянской, Великолукской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Горьковской, Грозненской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Калининской, Калужской, Каменской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Куйбышевской, Курганской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Магаданской, Молотовской, Московской, Мурманской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Орловской, Пензенской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Смоленской, Сталинградской, Тамбовской, Томской, Тульской, Тюменской, Ульяновской, Челябинской, Читинской, Чкаловской, Ярославской; автономных советских социалистических республик: Татарской, Башкирской, Дагестанской, Бурят-Монгольской, Кабардинской, Коми, Марийской, Мордовской, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чувашской, Якутской; автономных областей: Адыгейской, Горно-Алтайской, Еврейской, Тувинской, Хакасской, Черкесской».
Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР М.Тарасов
Секретарь Президиума Верховного Совета РСФСР И.Зимин

Закон Украинской ССР от 17 июня 1954 года
О внесении изменений и дополнений в статью 18 Конституции (Основного Закона) Украинской ССР
Верховный Совет Украинской Советской Социалистической Республики постановляет:
В связи с передачей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР, ликвидацией Измаильской области, переименовыванием Каменец-Подольской области и образованием Черкасской области в составе Украинской ССР, изложить статью 18 Конституции Украинской ССР в соответствии со статьей 23 Конституции СССР таким образом:
«Статья 18. Украинская Советская Социалистическая Республика состоит из областей: Винницкой, Волынской, Ворошиловградской, Днепропетровской, Дрогобычской, Житомирской, Закарпатской, Запорожской, Киевской, Кировоградской, Крымской, Львовской, Николаевской, Одесской, Полтавской, Ровенской, Сталинской, Станиславской, Сумской, Тернопольской, Харьковской, Херсонской, Хмельницкой, Черкасской, Черновицкой и Черниговской».
Председатель Президиума Верховного Совета Украинской ССР Д.Коротченко
Секретарь Президиума Верховного Совета Украинской ССР В.Нижник

Таким образом, при передаче Крымской области (включавшей г.Севастополь) из состава РСФСР в УССР в 1954 г. не были нарушены ни Конституция СССР, ни Конституция РСФСР, ни применявшаяся в то время законодательная процедура. Передача Крымской области (включавшей г.Севастополь) произошла в точном соответствии с конституционным правом и конституционной практикой, принятыми в то время в СССР.

Юридически корректной датой передачи Крымской области (включавшей г.Севастополь) из состава РСФСР в УССР в соответствии с конституционным правом СССР следует считать не 19 февраля 1954 г., когда был подписан Указ Президиума Верховного Совета СССР, а 26 апреля 1954 г., когда Верховный Совет СССР утвердил соответствующий Указ Президиума Верховного Совета СССР и внес необходимые изменения в текст Конституции СССР.

Оригинал