Maciej Pach
Zgłaszając projekt nowej ustawy
o TK posłowie PiS zapewniali o kompromisowych intencjach. Jednak jego lektura
temu przeczy. Chyba, że chodzi o kompromis z Konstytucją.
Poza
kilkoma istotnymi zmianami i ich konsekwencjami projekt z 29 kwietnia br.
stanowi kopię niekontrowersyjnej – choć także niedoskonałej – ustawy z 1997 r.
Jednak właśnie owe zmiany mają kluczowe znaczenie, a często są też – biorąc pod
uwagę wyrok TK z 9 marca br. (sygn. K 47/15) – rażąco niekonstytucyjne. Ustawa
z 2015 r. – wbrew tezie uzasadnienia projektu (s. 1) – nie wykazała też
mankamentów skłaniających do uchwalenia nowej ustawy.
Zakresowo
niekonstytucyjny art. 137 był tylko pretekstem do antytrybunalskich działań, a
realnym źródłem kryzysu jest stosunek PiS do sądownictwa konstytucyjnego,
ujawniony w projekcie nowelizacji ustawy o TK datowanym na 29 czerwca 2007 r.,
zawierającym przepisy podobne do tych, które znalazły się po latach w tzw.
noweli grudniowej i teraz w nowym projekcie.
Częściowo uwzględniono krytykę noweli
grudniowej, np. wniosek dotyczący ustawy o TK byłby rozpatrzony poza
kolejnością wpływu (art. 37 ust. 3 pkt 3 projektu). W tej sprawie TK orzekałby
w pełnym składzie (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e), ale liczącym nie co najmniej
13, a 11 sędziów (art. 25 ust. 2 zd. 1). Możliwa byłaby kontrola nowej ustawy
nawet w obecnym, okrojonym składzie TK. Generalnie jednak tylko wybiórczo lub
pozornie wycofano się z rozwiązań noweli grudniowej.
Wnioski dalej według kolejności
Projekt powtarza uznaną przez TK za
niezgodną z kilkoma konstytucyjnymi wzorcami kontroli zasadę wyznaczania
terminów rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski, według kolejności wpływu
spraw (art. 37 ust. 2). Znów użyto niejasnego określenia, łączącego pojęcia
„wniosku” i „sprawy”. W świetle art. 46 ust. 2 in
fine projektu zasada
kolejności nie dotyczy skarg konstytucyjnych, a zdaniem inicjatorów (s. 12
uzasadnienia) także pytań prawnych. Przepis nie powieliłby więc
niekonstytucyjności w zakresie tylko jednego z wzorców kontroli (prawa do
rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, który wystąpił z
pytaniem prawnym). W przypadku wniosków zachowuje aktualność teza TK, że
przyjęte arbitralne kryterium nie znajduje uzasadnienia w obliczu skali zróżnicowania
spraw. Narusza ono m.in. zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji
publicznych oraz zasadę odrębności i niezależności trybunałów. To Trybunał ma
decydować o kolejności rozpatrywania spraw, uwzględniając stopień ich
skomplikowania. Teraz wprawdzie proponuje się obok sytuacji, gdy to ustawa o TK
byłaby przedmiotem kontroli, jeszcze kilka wyjątków od zasady (art. 37 ust. 3),
ale dotyczących wniosków wpływających rzadko lub takich, które i tak – jak
wynika wprost lub implicite z Konstytucji – muszą zostać
rozpatrzone szybko (np. prewencyjna kontrola ustawy budżetowej).
Skład (pozornie) inny niż pełny
Pozornie zagrożeń dla rzetelności i
sprawności działania TK nie rodzi art. 25 ust. 1 projektu. W pełnym składzie TK
orzekałby głównie w sprawach rzadkich. Kontrola hierarchiczna norm odbywałaby
się co do zasady w składzie 7 lub 3 sędziów. Zagrożenie dysfunkcjonalnością
pracy TK tkwi jednak w art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. f. Nie tylko bowiem Prezes TK
lub skład orzekający mogliby uznać sprawę za szczególnie zawiłą, ale także
Prezydent, Prokurator Generalny oraz trzech sędziów Trybunału dysponowałoby
prawem wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie, co wiązałoby się z koniecznością
orzekania w pełnym składzie. Powstałoby zagrożenie, że kierując się motywacjami par
excellence politycznymi
Prezydent i Prokurator Generalny niekiedy obficie korzystaliby z tego
uprawnienia, przekształcając wyjątek w zasadę. Np. w przypadku wielu ustaw
uchwalanych przez Sejm obecnej kadencji Prezydent lub Prokurator Generalny
mogliby doszukiwać się „szczególnej zawiłości sprawy”, aby opóźnić kontrolę ich
konstytucyjności w drodze zmuszenia TK do orzekania w pełnym składzie. Efekt
noweli grudniowej zostałby osiągnięty „w białych rękawiczkach”, tym razem nie
bezpośrednio przez ustawodawcę.
Zbędne zwlekanie z rozprawą
Również w zakresie innych niż przepis o
kolejności wpływu spraw regulacji dotyczących wyznaczania terminów rozpraw TK
uznał nowelę grudniową za niekonstytucyjną, bo m.in. prowadziła ona do
dysfunkcjonalności jego pracy. Projektodawcy przyznają (s. 16 uzasadnienia), że
minimalne terminy zasadniczo 6- i 3-miesięczne od doręczenia zawiadomienia o
rozprawie do jej przeprowadzenia były zbyt długie. Zamiast tego proponują
termin co do zasady minimum 60-dniowy (art. 60 ust. 1; wyjątki określono w art.
60 ust. 3).
Zarazem projektodawcy chcą przyznać Prezydentowi i Prokuratorowi
Generalnemu 60 dni na wystąpienie z wnioskiem o uznanie sprawy za szczególnie
zawiłą. Dlatego rozprawy często mogłyby się odbywać najwcześniej po upływie 120
dni od dnia poinformowania uczestników postępowania oraz Prezydenta o
wpłynięciu wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Nawet, gdy
chodziłoby o rażącą, dostrzegalną prima facie niekonstytucyjność, a obiektywnie
sprawa nie byłaby szczególnie zawiła, konieczne stałoby się odczekanie z
rozprawą i przedłużanie funkcjonowania w obrocie prawnym niekonstytucyjnych
przepisów. Postulowane rozwiązania nadal służą nieuzasadnionemu wydłużeniu
postępowań, co jest tym bardziej nieakceptowalne, że projektodawcy zarazem chcą
zobowiązać TK do rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowego reżimu prawnego (art.
82 ust. 1) spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy w ciągu roku od
tego dnia (art. 82 ust. 2).
Niekonstytucyjna większość kwalifikowana powraca
TK orzekł też o niekonstytucyjności
przepisu wprowadzającego większość 2/3 głosów dla wydawania orzeczeń w pełnym
składzie. Naruszał on art. 190 ust. 5 Konstytucji, stanowiący o większości
głosów. Warto zauważyć, że „większość głosów” występuje np. w art. 155 ust. 1
Konstytucji i powszechnie przyjmuje się, że chodzi o zwykłą większość. A
przecież i tam – inaczej niż w art. 120 – nie pojawia się przymiotnik „zwykła”.
Mimo to projektodawcy uparcie twierdzą (s. 18 uzasadnienia), że art. 190 ust. 5
określa tylko „technikę podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, by
wywołało ono określone skutki prawne (musi być większość)”, a nie wskazuje
precyzyjnie większości. Jako zasadę proponują zapadanie orzeczeń zwykłą
większością głosów (art. 68 ust. 1 projektu), wprowadzając jednak szeroki
katalog wyjątków ustanawiających większość 2/3 głosów dla części orzeczeń
wydawanych w pełnym składzie (ust. 2). Obejmuje on m.in. orzeczenia o
niezgodności z Konstytucją ustaw (w tym ustawy o TK) czy przypadki, gdy wśród
wzorców kontroli znajdują się preambuła lub wymienione enumeratywnie przepisy
Konstytucji. W praktyce zasadą w przypadku orzeczeń w pełnym składzie byłaby
większość kwalifikowana, m.in. dlatego, że wyliczone wzorce kontroli bardzo
często są wskazywane w postępowaniach przed TK. Wyjątek przekształciłby się w
zasadę.
Nawet jednak, gdyby tylko nieliczne orzeczenia zapadały większością
2/3, to naruszałoby to nieprzewidujący odstępstw art. 190 ust. 5. Zwróćmy też
uwagę, że używane w uzasadnieniu projektu określenie „legitymizm
(legitymizacja) orzeczenia” – odnoszone do wymaganej większości głosów –
różnicuje orzeczenia TK na „bardziej legitymizowane” i „mniej legitymizowane”,
co ma się nijak do konstytucyjnej regulacji ich problematyki.
Co z niezależnością Trybunału?
Inicjatorzy projektu lekceważą art. 10
Konstytucji, ustanawiający zasadę podziału władzy i równowagi władz, z której
wynika konieczność odseparowania władzy sądowniczej od pozostałych. Dodatkowo
art. 173 Konstytucji expressis verbis wyraża zasadę odrębności i niezależności
sądów i trybunałów od innych władz, a art. 195 ust. 1 zasadę niezawisłości
sędziów TK.
Zgodnie z nowelą grudniową o złożeniu
sędziego z urzędu rozstrzygać miał – na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów
TK – Sejm, a do Trybunału o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec
sędziego mogli zwrócić się (niewiążąco) Prezydent i Minister Sprawiedliwości.
TK uznał te przepisy za niekonstytucyjne. W świetle projektu Prezydent i
Minister Sprawiedliwości nie są potencjalnymi wnioskodawcami postępowania
dyscyplinarnego, ale skuteczność orzeczenia przez Trybunał kary usunięcia ze
stanowiska sędziego TK zostaje uzależniona od zgody Prezydenta (art. 11 ust.
2). Zamiast Sejmu w podobne uprawnienie ma być wyposażony Prezydent, co
jakościowo nic nie zmienia. Trudno mówić o niezależności Trybunału i
niezawisłości jego sędziów, gdy organ władzy politycznej uzyskuje możliwość
wywierania presji na sędziego pozbawionego stanowiska przez TK (a tylko
Prezydent może utracie urzędu zapobiec).
Ślady bojkotowania powyższych zasad ustrojowych widać też m.in.
w uprawnieniu Prezydenta i Prokuratora Generalnego do uznawania spraw za
szczególnie zawiłe. Inny przykład to art. 37 ust. 4, zgodnie z którym Prezes TK
wyznacza termin rozprawy w sprawie inicjowanej wnioskiem z pominięciem zasady
kolejności wpływu spraw, jeżeli wystąpił o to Prezydent. Byłoby to rzekomo
zgodne ze statusem Prezydenta jako strażnika konstytucji i służyłoby włączeniu
go w „system ochrony ładu konstytucyjnego” (s. 12 uzasadnienia). Tezy te w
najlepszym razie można uznać za nieudany żart, skoro „ochrona ładu
konstytucyjnego” miałaby być realizowana w sposób ewidentnie naruszający ten
ład. Prezydent decydowałby całkowicie uznaniowo o tak kluczowej z punktu
widzenia działalności orzeczniczej Trybunału sprawie, jak tempo rozpatrywania
wniosków.
Pozory
mylą
Na uboczu pozostawiam problem rezygnacji z przepisów ustawy z
2015 r. usprawniających postępowanie przed TK. Twórcy projektu chcą np. co do
zasady (wyjątek określa art. 59 ust. 2) przywrócenia wymogu rozpoznawania
wszelkich spraw na rozprawach. Nie jest
to zmiana korzystna, ale i tak mniej problematyczna niż omówione. Kolejna próba
przeforsowania przepisów dysfunkcjonalnych, rażąco naruszających zasadę
podziału władzy i częściowo uzależniających tempo pracy Trybunału od dobrej
woli czynników stricte politycznych, musi być oceniona
negatywnie. Do takiej oceny skłania także m.in. wyrażony w art. 5 ust. 7 zamiar
zmuszenia Prezesa TK do dopuszczenia do orzekania trzech osób wybranych
nielegalnie 2 grudnia ub.r.
Projekt nic też nie zmienia w sprawie opublikowania
wyroku z 9 marca. W istocie realizuje rdzeń postulatów PiS. Tylko pozornie więc
jest próbą kompromisu. A pozory, jak wiadomo, mylą.
Maciej Pach – doktorant w Katedrze Prawa
Konstytucyjnego na WPiA UJ. Opinie wyrażone w tekście stanowią wyłącznie poglądy autora.
No comments:
Post a Comment