Принуждая Киев ("Foreign Affairs", США)

Почему Россия не согласится на замороженный конфликт на Украине

Сэмюэл Чарап (Samuel Charap)

С точки зрения Вашингтона, конфликт на Украине стабилизировался. Вопреки нескольким соглашениям о прекращении огня, бои на линии фронта никогда полностью не прекращались. Однако интенсивность боевых действий заметно снизилась, и российские военные со своими сепаратистскими союзниками уже полгода не предпринимают крупные наступления. Поскольку российский президент Владимир Путин не проявляет желания вывести свои войска с востока, многие теперь надеются на замораживание конфликта, то есть на то, что кровопролитие прекратится даже в отсутствие формального политического урегулирования, а это позволит Киеву проводить реформы, восстанавливать экономику и интегрироваться с Европой. Такой исход, заявил в феврале в своей статье в Foreign Affairs депутат немецкого бундестага Рольф Мюцених (Rolf Mützenich), должен удовлетворить Запад.

Эти надежды порождают потенциально опасное благодушие и самоуспокоенность по поводу кризиса. На самом деле, замороженный конфликт это самый маловероятный исход для Украины на среднесрочную перспективу. Намного вероятнее то, что Россия при помощи силы будет пытаться достичь урегулирования на своих условиях. Эти условия предусматривают, что удерживаемый повстанцами Донбасс снова войдет в состав Украины, но при этом русофильские регионы будут наделены несоразмерно большими полномочиями в сфере национальной политики. Следовательно, вместо того, чтобы настаивать на сценарии замороженного конфликта, который вряд ли когда-нибудь материализуется, Соединенные Штаты Америки, Европейский Союз и Украина должны делать все возможное для сведения к минимуму экономических и людских потерь от более вероятных сценариев.

Российский эндшпиль

Легко понять, почему сценарий замороженного конфликта кажется привлекательным нынешним властям в Киеве. В случае реализации такого сценария удерживаемый сепаратистами Донбасс будет по сути дела отрезан от остальной страны, а линия фронта в этом конфликте де–факто превратится в границу. В результате такого разделения Донбасс утратит свое влияние на украинскую национальную политику, в силу чего Москва тоже лишится рычагов воздействия на Киев. Между тем, Россия будет вынуждена оплачивать расходы по масштабному восстановлению Донбасса, которое необходимо для того, чтобы предотвратить социально–экономический крах ее нового протектората.

Но такой сценарий маловероятен, потому что  замороженный конфликт неприемлем для Москвы. Цель России — оформить полномочия русофильских регионов в новой конституционной структуре, дабы облечь в законные рамки свое влияние на Киев. Следовательно, отрыв этих регионов от остальной части страны будет равноценен признанию поражения.

Надо сказать, что Москва предприняла целый ряд шагов для недопущения такой развязки. Так, российское наступление в Донбассе в конце января привело не к захвату новых земель, а к соглашению Минск II, в котором в центр процесса разрешения конфликта поставлен вопрос о столь желанных для Москвы политических преобразованиях на Украине. Это соглашение предусматривает проведение выборов в местные органы власти в Донбассе, восстановление экономических связей между удерживаемыми повстанцами районами и остальной частью страны, а также осуществление согласованной с сепаратистами конституционной реформы, которая даст контролируемым повстанцами территориям широкую автономию в составе Украины. Согласно положениям соглашения, самая важная уступка России, какой является возвращение Киеву контроля над российско–украинской границей, обусловлена тем, что он должен внести такие изменения в конституцию.

Пока политический процесс, предусмотренный Минскими соглашениями, идет не так, как хотелось бы Москве. Например, местные выборы не состоялись, а вместо этого Киев 17 марта принял положение, из-за которого провести такие выборы становится невозможно. В нем в качестве условия предоставления большей автономии и проведения выборов на местах выдвигается требование о выводе незаконных вооруженных формирований с Украины (предположительно, это сами сепаратисты и российские регулярные войска).

Более того, Киев не консультировался с сепаратистами по вопросу проведения местных выборов, как это предусмотрено Минскими соглашениями. Установленные им районы, где предполагается усиление местной автономии, не соответствует территориальным завоеваниям сепаратистов за прошедшую зиму. В первую очередь, это Дебальцево. Хотя украинский президент Петр Порошенко созывает 25 октября выборы в местные органы власти в масштабах всей страны, он сказал, что в сепаратистских регионах они не состоятся. Тем временем, сепаратисты объявили о своих планах провести собственные выборы неделей ранее.

Не реализованы и экономические уступки, на которые Киев согласился в Минске. Украина ввела экономическую блокаду против сепаратистских районов и отказывается выплачивать живущим там людям пенсии и предоставлять иные социальные услуги. 11 июня Порошенко объявил, что экономические связи с подконтрольными повстанцам территориями будут восстановлены только тогда, когда Украина полностью возьмет под свой контроль внешние границы. А 17 июня Киев пошел еще дальше, усилив блокаду Донбасса, в результате чего туда могут поступать только гуманитарные грузы.

Конституционные реформы тоже идут не так, как хотела Москва. Объявленные Порошенко 1 июля реформы включают положения о децентрализации в масштабах всей страны с делегированием местным руководителям ряда полномочий, таких как контроль над бюджетом и планирование экономического развития. Но единственное упоминание о сепаратистском Донбассе заключается в том, что вопрос об усилении автономии в этом регионе будет определяться отдельным законом, принятым в сентябре 2014 года. Далее, украинские власти не консультировались с сепаратистами по вопросу реформ. Закон был принят в первом чтении 31 августа, вызвав волну возмущений со стороны  националистов. Окончательное голосование по нему будет проведено в этом году позднее.

США и ЕС поддерживают украинское правительство в том, что оно не может вести переговоры с сепаратистами, пока не состоятся легитимные выборы и не будет в полной мере соблюдаться прекращение огня. Вашингтон и Брюссель приветствуют предложенные Украиной конституционные реформы, называя это демонстрацией приверженности Киева Минским соглашениям. Но одобрение Запада мало что значит. Самый важный фактор в определении перспектив украинского кризиса — это то, как Россия оценивает политику Украины. Судя по всему, оценивает она ее негативно. Российское Министерство внутренних дел осудило предложенные поправки в конституцию, а Путин потребовал от Киева провести прямые переговоры с сепаратистами даже без официально признанных выборов и полного прекращения огня.

Реформы при помощи силы 

Поскольку Москва совершенно очевидно недовольна исходом минского переговорного процесса, она наверняка предпримет определенные действия, чтобы изменить существующее положение вещей. Единственный вопрос, что это будут за действия. В общем, здесь есть две возможности, и обе предусматривают применение силы, а также приведут к значительным экономическим и людским потерям на Украине.

Первый сценарий это затягивание или незначительное усиление военных действий: не война и не мир, а тщательно выверенный и откалиброванный тлеющий конфликт без серьезной эскалации. При таком сценарии боевые действия истощат политический капитал украинских властей, и Киев окажется не в состоянии проводить важные экономические и политические реформы. Москва применит экономические меры, такие как санкции и отключения газа, дабы сохранить хаос в украинской экономике. В этой ситуации мало кто из инвесторов рискнет вернуться на Украину. При таком сценарии Россия будет тщательно выверять и регулировать накал боевых действий, чтобы не вызвать мощную ответную реакцию Запада в виде дополнительных санкций или военной помощи Киеву, делая ставку на то, что санкции ЕС со временем выдохнутся. Короче говоря, это будет война на истощение, в которой Москва со временем одержит верх.

Такой сценарий предполагает полную уверенность Москвы в том, что время на ее стороне, и что Россия обладает тем стратегическим терпением, которое необходимо, чтобы выждать и добиться победы. Но не следует рассчитывать на то, что в Москве верх возьмут трезвые умы, ведь Кремль с самого начала кризиса совершал необдуманные и поспешные поступки, например, вторгся в Крым спустя буквально несколько дней после свержения украинского президента Виктора Януковича. Следовательно, второй возможный сценарий это мощная эскалация военных действий.

С начала кризиса Россия уже дважды доказывала, насколько успешной является  ее тактика эскалации. Это было в конце августа 2014 года и в конце января 2015 года, когда Москва резко усилила поддержку и помощь сепаратистам Донбасса. Оба раза Порошенко пришлось просить о мире, результатом чего стали минские договоренности. Безусловно, в эскалации есть свои риски. Так, Запад может ужесточить санкции или поставить на Украину смертоносное оружие. Но Москва с начала кризиса не очень–то обращает внимание на такие риски, и вполне возможно, что в будущем в ее поведении ничего не изменится.

Долгосрочные последствия этих двух сценариев довольно похожи. При реализации любого из них Украина будет вынуждена вторично включить в свой состав Донбасс на российских условиях. Иными словами, Киеву придется идти на уступки, такие как предоставление автономии сепаратистским регионам и немедленное прекращение блокады. При этом Россия уйдет только после того, как убедится в прочности урегулирования. Ключевая разница между двумя сценариями это время: при первом сценарии эндшпиль наступит через месяцы и даже годы, а при втором это произойдет, как только Путин отдаст приказ. В любом случае, страдать будут украинцы: будут новые смерти и разрушения на востоке, украинская экономика будет и дальше сползать вниз, а обещания Киева о проведении реформ и наведении порядка в государственном управлении будут все больше похожи на пустословие.

Поиск взаимопонимания

Поскольку в любом случае единственно приемлемый выход из кризиса для Москвы это реализация Минских соглашений на российских условиях, и поскольку она хочет и может добиться такого результата за счет применения силы, было бы разумно подумать о достижении этого исхода без промедлений, дабы избежать новых страданий, жертв и разрушений. На практике это потребует от Киева снятия блокады с удерживаемых повстанцами территорий, согласия на проведение местных выборов, а также предоставления сепаратистским регионам большей самостоятельности. А представителям власти придется вступить в прямые переговоры с сепаратистами.

Это горькая пилюля, и проглотить ее правительству будет непросто. Более того, беспорядки в Киеве в конце августа, начавшиеся в ответ на первый тур голосования в парламенте по предложенной Порошенко конституционной реформе, напомнили о том, что такая политика ослабит правительство и может даже привести к националистическому государственному перевороту. Но это необязательно. Порошенко и западные представители могут ослабить негативную внутреннюю реакцию, начав публичную дискуссию о конфликте в ином ракурсе.

С тех пор как был свергнут Янукович, американские и европейские официальные лица подчеркивают легитимные, и тем не менее, максималистские цели для Украины и ее будущего. Например, они призывают полностью восстановить ее территориальную целостность и резко осуждают российскую агрессию. Порошенко и другие высокопоставленные украинские руководители выступают с еще более радикальных позиций, называя сепаратистов террористами и даже сравнивая подконтрольные им территории с Мордором — царством зла из романов Толкиена. Поэтому неудивительно, что многие политически активные украинцы считают недопустимым идти на компромиссы. К этому пока не призвал ни один общественный деятель на Украине. Но большинство украинцев по–прежнему отдают предпочтение урегулированию путем переговоров. Поэтому Запад и Украина могут быть уверены в том, что хотя поиски такого урегулирования в ближайшей перспективе представляют собой уступку, они помогут им сохранить свои долгосрочные преимущества. На самом деле, Россия обладает преимуществами только на поле боя; а поэтому, когда боевые действия прекратятся, и соперничество перейдет в сферу политики и финансов, достоинства мягкой силы Украины и Европы станут очевидны. Изменения в риторике могут и не устранить в полной мере препятствия на пути к такому компромиссу, но без них компромисс вообще будет невозможен.

И все–таки определяющим фактором в конфликте на украинском востоке на ближайшую перспективу будет поведение России, а не западная военная помощь и не реформы на Украине. А это поведение, в свою очередь, будет определяться тем, в какой мере Москва считает, что ситуация в Донбассе развивается в желательном для нее русле. Имея это в виду, Соединенные Штаты и их европейские партнеры должны сосредоточить усилия на поиске взаимопонимания между Киевом и Москвой. Если они не сделают этого, последствия для Украины будут катастрофическими.

Оригинал публикации: Forcing Kiev’s Hand