Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні

Проект

Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі – Концепція) розроблено з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, положень Програми економічних реформ на 2010 – 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» з метою якісного підвищення спроможності органів місцевого самоврядування здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах населення.

1. Проблема, яка потребує розв’язання

Необхідність реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади викликана низкою причин.

Існуюча в Україні система місцевого самоврядування сьогодні не відповідає очікуванням та потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує  створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Фактично, закріплене в Конституції України право «територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» у більшості територіальних громад залишилось не реалізованим.

Через велику подрібненість територіальних громад, відсутність власних можливостей розвитку, старіння населення, значний відтік економічно активної його частини у великі міста чи за межі України поліпшити якість надання членам територіальних громад, насамперед сільських та селищних, гарантованих державою якісних соціальних та адміністративних послуг, відповідальність за які несуть органи місцевого самоврядування, на нинішній територіальній та законодавчій основі немає можливості.

При зменшенні чисельності сільського населення з 1991 року донині на 2,5 млн. осіб та зменшенні кількості сільських населених пунктів на 348 одиниць збільшилась кількість сільських рад на 1067 одиниць.

Із 12 тисяч існуючих територіальних громад більш ніж половина – з чисельністю жителів менше 3 тис. чоловік. З них 4809 територіальних громад мають менше однієї тисячі жителів. 1129 територіальних громад – з чисельністю жителів менше 500 чоловік. У більшості з них не утворено виконавчих органів місцевих рад, як це передбачено чинним законодавством. У таких територіальних громадах немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Місцева рада такої територіальної громади фактично не може реалізовувати надані їй законом повноваження.

Дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить понад 70%,

483 територіальні громади на 90% утримуються за рахунок коштів державного бюджету.

Необхідність постійної фінансової підтримки малочисельних територіальних громад з використанням системи дотацій вирівнювання, яка реалізується через районні бюджети, стримує розвиток малих міст та великих селищ – потенційних точок економічного зростання.

Об’єктивні процеси розвитку України визначатимуть подальше прискорення темпів урбанізації, що спричинить зростання чисельності міського населення, розширення меж міст, ускладненить вирішення проблем забезпечення жителів відповідною інфраструктурою, соціальними послугами.

Усе це потребує, з одного боку, розширення повноважень представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування міст, з іншого – впровадження ефективних механізмів контролю за економним та ефективним використанням місцевих ресурсів членами їхніх територіальних громад.

Суттєвого вдосконалення потребує і система територіальної організації влади, реформування якої має бути спрямоване на підвищення ефективності управління суспільним розвитком у просторовому вимірі.

За змістом Конституції України система територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування нерозривно пов’язана із системою відповідних адміністративно-територіальних одиниць, що є просторовою основою для організації та діяльності не тільки органів місцевого самоврядування, а й місцевих органів державної влади.

Законодавча невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування, диспропорції системи адміністративно-територіального устрою (розривність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці, перебування територіальних громад сіл, селищ, міст у складі інших територіальних громад та на територіях інших адміністративно-територіальних одиниць, перебування окремих районів у юрисдикції міст) призводять до компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Існуюча система територіальної організації влади занадто громіздка, вимагає значних коштів для свого утримання, надмірно централізована, припускає дублювання функцій, притаманних органам місцевого самоврядування. Вона не адаптована до сучасних методів надання адміністративних послуг, зокрема інформаційно-комунікаційних технологій.

 2. Мета та етапи реалізації Концепції

Метою реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади є підвищення якості життя людей у містах, селищах та селах шляхом забезпечення спроможності органів місцевого самоврядування створювати економічні та соціальні умови розвитку територіальних громад та їх об’єднань, а також забезпечення місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади  територіальної доступності жителів цих територіальних громад до адміністративних, соціальних та інших послуг.

Реалізувати Концепцію планується двома етапами:

перший етап – підготовчий (2012 рік).

другий етап – формування соціально-політичної бази реформи та її проведення (2013 – 2015 роки).

Шляхи і способи розв’язання проблеми

Досягнення  мети реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади передбачає:

створення правових умов добровільного об’єднання територіальних громад, в яких утворюються дієздатні органи місцевого самоврядування, спроможні виконувати законодавчо визначені повні та виключні власні, а також делеговані державою повноваження;

недопущення дублювання повноважень, функцій та завдань органів місцевого самоврядування різних рівнів;

максимальне залучення жителів територіальних громад до прийняття управлінських рішень, сприяння подальшому розвиткові сучасних форм безпосередньої демократії на місцях;

забезпечення відкритості та підзвітності населенню територіальних громад діяльності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;

розроблення механізмів контролю за якістю надання населенню адміністративних, соціальних та інших законодавчо визначених послуг;

передачу функцій від місцевих органів виконавчої влади та територіальних органів центральних органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, які мають найтісніший контакт з громадянином;

створення достатніх матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання завдань органами місцевого самоврядування;

реформування органів публічної влади на місцевому та регіональному рівнях за принципом оптимального забезпечення населення адміністративними і соціальними послугами, яке зменшує диспропорції у доступі громадян до цих послуг та їх якості.

Реалізувати Концепцію передбачається декількома етапами.

Перший етап – підготовчий (2012 рік), який передбачає:

- розроблення проектів актів законодавства з питань визначення механізму добровільного об’єднання територіальних громад, державної підтримки такого об’єднання, статусу об’єднаних територіальних громад, врегулювання питань встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, назв населених пунктів і віднесення їх до певних категорій;

- визначення повних та виключних власних повноважень, прав та відповідальності органів місцевого самоврядування за надання послуг жителям відповідних територіальних громад;

- стандартизацію послуг, що надаються в межах територіальних громад їх жителям;

- розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади;

- комплексність підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування з використанням кращих національних та європейських практик і стандартів.

Другий етап – формування соціально-політичної бази реформи та її проведення (2013 – 2015 роки), який передбачає:

- проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи;

- формування об’єднаних територіальних громад та державну підтримку створення їхньої інфраструктурної бази;

- формування комунальної власності об’єднаних територіальних громад на законодавчому рівні;

- прийняття законів про місцеве самоврядування (нова редакція), про місцеві державні адміністрації (нова редакція), внесення змін до бюджетного та податкового законодавства з метою розширення можливостей формування власної бази місцевих бюджетів розвитку; інших законодавчих актів у сфері земельних, господарських, цивільних відносин, охорони навколишнього середовища та інших важливих питань життєдіяльності громад;

- проведення стандартизації та сертифікації адміністративних послуг, які надаються місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

- формування нової системи територіальної організації влади

(як державної влади на місцевому рівні, так і місцевого самоврядування);

- визначення повноважень органів місцевого самоврядування районів та областей;

- створення конституційної основи утворення виконавчих органів обласних та районних рад і розмежування повноважень між ними та відповідними місцевими державними адміністраціями;

- проведення місцевих виборів з урахуванням оновленої системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.

Розв’язання проблеми базується на положеннях Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування і здійснюється на засадах законності та верховенства права, державної підтримки місцевого самоврядування, партнерства держави та місцевого самоврядування, повсюдності місцевого самоврядування, правовій, організаційній та матеріальній автономності місцевого самоврядування; підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування  територіальній громаді та у межах делегованих повноважень органам виконавчої влади; субсидіарності.

Таким чином, першочергово реформування місцевого самоврядування здійснюється на рівні територіальних громад на основі чинної Конституції України, далі реформа здійснюється на рівні районів та областей, де має відбутись перерозподіл повноважень між місцевими державними адміністраціями та місцевими радами на користь останніх, що потребує внесення змін до Конституції України.

Основні вимоги до реформування системи місцевого самоврядування:

- основою нової системи місцевого самоврядування мають стати об’єднані територіальні громади, які утворюються за законодавчо визначеною процедурою з власними органами самоврядування, в тому числі виконавчими органами рад. Жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що не є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, формують органи самоорганізації населення, які входять до системи органів місцевого самоврядування відповідної територіальної громади, що є самостійною адміністративно-територіальною одиницею;

- відсутність на території територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці) інших територіальних громад (адміністративно-територіальних одиниць такого ж рівня); визначення чітких меж кожної територіальної громади (адміністративно-територіальних одиниць такого ж рівня); повсюдність юрисдикції органів місцевого самоврядування на територіях відповідних адміністративно – територіальних одиниць;

- утворення обласними і районними радами, як органами регіонального врядування, власних виконавчих органів;

- визначення повних та вичерпних обов’язкових повноважень органів місцевого самоврядування базового, районного та обласного рівнів з обов’язковим застосуванням принципу субсидіарності;

- формування повноважень місцевих органів виконавчої влади здійснюється після визначення повноважень на кожному рівні місцевого самоврядування;

- повноваження до органів місцевого самоврядування передаються державою, якщо на відповідному рівні створено представницькі органи місцевого самоврядування та підпорядковані їм виконавчі органи;

- у процесі передачі повноважень державою до органів місцевого самоврядування враховується їхня спроможність реалізувати ці повноваження; забезпечується достатній рівень фінансового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування;

- законодавче визначення стандартів послуг (адміністративних та соціальних), що надаються на кожному рівні місцевого самоврядування; встановлення індикаторів та критеріїв оцінки якості надання цих послуг;

- забезпечується ефективна та процедурно визначена система контролю з боку місцевих органів виконавчої влади за виконанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України;

- створюється законодавчо визначена чітка система контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку жителів територіальних громад та їх об’єднань.

Основні вимоги до реформування системи територіальної організації влади:

- на рівні областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя та на рівні районів діятимуть місцеві державні адміністрації, які наділяються повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території, координують діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Інші повноваження місцевих державних адміністрацій визначатимуться виходячи з принципу субсидіарності;

- територіальні органи центральних органів виконавчої влади здійснюють контрольні функції щодо забезпечення виконання законодавства України на відповідній території, надають адміністративні послуги населенню та юридичним особам у найбільш прийнятній формі та спосіб, здійснюють постійний моніторинг диспропорцій у доступі до послуг на відповідній території;

- формування та структура територіальних органів центральних органів виконавчої влади має визначатися максимальним доступом громадян та юридичних осіб до послуг, що надаються цими органами.

4. Очікувані результати

Очікуваними результатами реформи є:

формування територіальних громад, здатних і спроможних самостійно  або через органи місцевого самоврядування вирішувати  питання місцевого значення;

створення умов для економічного та соціального розвитку територіальних громад та їх об’єднань;

чіткий розподіл повноважень між рівнями органів місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади;

організаційна та матеріальна автономія територіальних громад та органів місцевого самоврядування, наближення якості їхньої діяльності до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування;

наближення надання адміністративних та соціальних послуг до жителів територіальних громад та їхніх об’єднань, підвищення якості цих послуг;

формування системи контролю з боку держави та населення за наданням адміністративних послуг; зменшення диспропорцій у доступі до послуг  у різних територіальних громадах;

покращення на цій основі якості життя людини в українських містах, селищах та селах.

5. Обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів

Пропонується здійснювати реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади за рахунок державного та місцевих бюджетів у межах асигнувань, що передбачатимуться у відповідних бюджетах на відповідний рік.

Для реалізації реформи можуть бути залучені також міжнародна технічна та фінансова допомога.

Original